Será a divisão do Estado do Pará uma boa idéia?

Escrito por   Rogério Boueri  e publicado em junho de 2011 O Congresso Nacional promulgou em 26 de maio o Decreto Legislativo nº 136, que...

Escrito por Rogério Boueri e publicado em junho de 2011
O Congresso Nacional promulgou em 26 de maio o Decreto Legislativo nº 136, que dispõe sobre a realização de plebiscito para criação do Estado do Carajás. Corre simultaneamente no Legislativo o projeto para criação do estado do Tapajós, que foi aprovado com modificações na Câmara dos Deputados e, por isso, deverá retornar ao Senado para reapreciação.
Apesar da aprovação iminente destes dois Decretos Legislativos, ainda pairam várias dúvidas legais sobre o processo, das quais a mais importante é aquela sobre a abrangência do plebiscito. Não se sabe ainda se todos os paraenses serão consultados, ou se só os habitantes dos futuros estados decidirão sobre a cisão.
Essa questão, assim como muitas outras serão deixadas para decisão judicial, evitando assim um possível desgaste político da proposição. Outra decisão estratégica que parece ter sido tomada pelos apoiadores da divisão é a de se votar conjuntamente as duas divisões, o que aparentemente aumentaria as chances de sucesso de ambas.

É importante ressaltar que estes projetos são os primeiros de uma lista de 14 proposições de criação de novos estados ou territórios e, portanto, possuem um caráter, se não de jurisprudência, pelo menos de formação de precedentes. Em suma, o trâmite e procedimentos eleitorais das outras proposições serão balizados pelas decisões estabelecidas nesses dois casos.
Se levados a cabo, tais projetos reduziriam o Estado do Pará a 22% da sua área atual (Figura 1). No entanto, o território que restaria do Estado do Pará conservaria 71% de sua população atual de cerca de 7,5 milhões de habitantes. Carajás somaria uma população de cerca de 1,5 milhão de pessoas e Tapajós, de pouco mais de 800 mil[1].
Figura 1
Como Ficaria o Atual Estado do Pará
Um ponto notável dessa reordenação territorial seria a discrepância de densidades demográficas dela resultante: o Pará ficaria com 18,1 habitantes por km2, o que representa cerca de quatro vezes a densidade de Carajás e dezesseis vezes aquela que seria observada no Tapajós.
Sob o ponto de vista econômico, os dois estados nascentes seriam bastante díspares. Carajás teria um PIB estadual de cerca de 20 bilhões de reais, enquanto Tapajós contaria com um PIB de pouco mais de 4 bilhões[2]. A divisão setorial dos PIBs também se revela bastante distinta: em Carajás ocorre uma predominância industrial, setor que responderia por 54% do futuro estado, enquanto que o setor de serviços, com 42% da produção, seria o mais importante no caso de Tapajós.
Mas talvez a maior diferença entre os dois estados esteja nos PIBs per capita. Quando esses valores são apreciados, parece que o Pará está sendo dividido em regiões por ordem de pobreza. A região que formaria o Estado do Tapajós apresentou em 2008 um PIB per capita de R$ 5.628, o que corresponde a 70% do PIB per capita paraense naquele ano. Já para Carajás, tal valor chega a R$ 14.000, sendo 76% maior que o PIB do Pará. A diferença entre os PIBs per capita de Carajás e Tapajós seria de 150%, o que grosseiramente quer dizer que cada habitante de Carajás seria 2,5 vezes mais rico em média que os moradores do Tapajós.
Um forte argumento, a meu ver, contra a criação desses estados é a insustentabilidade financeira de ambos. Utilizando uma metodologia desenvolvida para estimar os custos de manutenção das unidades federativas brasileiras[3] é possível ter uma ideia de qual seria o montante de gastos anuais necessários para a condução das máquinas estaduais dos governos a serem criados.
Essa metodologia calcula o custo do governo estadual baseada no PIB estadual, na população do estado, na sua área geográfica e no número de municípios que o estado contém. A lógica aqui é a de que quanto mais população e PIB o estado tiver, maiores deverão ser os gastos estaduais, uma vez que a produção de serviços públicos, tanto sociais quanto de infraestrutura, também terá que ser majorada.
Os valores estimados por este método apontam para um total de gastos estaduais de R$ 1,9 bilhão no Estado de Tapajós e de R$ 3,7 bilhões no caso de Carajás[4].
Quando esses valores são confrontados com a produção local, pode-se ter uma ideia preliminar sobre a viabilidade econômica dos novos estados. Os PIBs dos potenciais estados podem ser calculados pela agregação dos PIBs dos municípios que o formariam.
Por exemplo, o Estado do Tapajós gastaria com o seu governo estadual a proporção de 44% do seu PIB. Naturalmente, isso não quer dizer que essa proporção do PIB do estado seria alocada para financiar as despesas estaduais, mas sim que a máquina estadual consumiria um valor equivalente a 44% da produção local.
No caso do Estado de Carajás a situação, embora melhor, ainda estaria longe de ser confortável. Esse Estado gastaria o equivalente a 19% do seu PIB com o governo estadual, o que é bem menos que a proporção do Tapajós, mas ainda assim é maior que a média nacional (12,5%) e maior que a média do Pará (16%).
Um ponto que merece ser frisado é que esses gastos acima citados dizem respeito apenas ao funcionamento regular dos governos estaduais e não computam os gastos necessários à construção da infraestrutura para seu funcionamento (sedes dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário; sede do Ministério Público; equipamentos para as secretarias de governo; etc.).
Também é possível se ter uma ideia, ainda que aproximada, do montante de receitas disponíveis a cada um destes novos estados. Para se realizar este exercício, tomam-se como base as receitas totais do estado do Pará em 2009, cujos valores são os últimos disponíveis[5]. Calcula-se então quanto desta receita iria para os novos estados baseado na proporção da arrecadação municipal das novas unidades. Assim se a receita municipal do conjunto dos municípios do novo estado corresponde a 20% da receita do total dos municípios paraenses, supõe-se que a receita total do novo estado será igual a 20% da receita estadual do Pará. Baseado nessas proporções, os valores encontrados para os Estados de Tapajós e Carajás são, respectivamente, 1,057 e 2,666 bilhões de reais.
Tais receitas e despesas dos novos estados implicam um déficit conjunto de R$ 1,873 bilhões, distribuídos entre Tapajós (R$ 864 milhões) e Carajás (R$ 1,009 bilhões). A Tabela 1 consolida essas estimativas:
Tabela 1
Estimativas Fiscais para os Estados de Carajás e Tapajós
CarjásTapajósTotal
Gasto Estimado do Estado em R$ bilhões3,6761,9225,597
PIB* em R$ bilhões19,2324,34323,574
Gasto em %PIB19,144,223,74
Receita Orçamentária Estimada em R$ bilhões2,6661,0573,724
Déficit Anual Estimado em R$ bilhões1,0090,8641,874
Gasto por Habitante em R$2.6812.4902.613
Os números apontam para um déficit conjunto de 1,8 bilhão de reais anuais. Esse valor teria que ser coberto de alguma forma, provavelmente, para não dizer inevitavelmente, pela União.
As informações apresentadas não pretendem menosprezar os anseios das populações locais por melhores serviços públicos e qualidade de vida. Muitos dos habitantes dessas regiões se sentem negligenciados pelo governo estadual, em muitos casos com razão. O fato de o Pará ter amplo território faz com que a distância entre Belém e os rincões mais longínquos muitas vezes seja um obstáculo para a boa governança necessária ao desenvolvimento local. É inegável que governos mais próximos da população seriam mais responsabilizáveis[6] e que as regiões seriam beneficiadas pela criação dos respectivos estados.
No entanto, podem existir razões menos nobres, de maior ou menor legitimidade por trás das proposições de criação destes estados. Dentre elas a criação de inúmeros novos cargos eletivos e de confiança que permitiriam uma diluição da concorrência política por posições públicas.
O domínio político de áreas potencialmente geradoras de tributos também pode ser uma das razões motivadoras dessas proposições. A região que formaria o Estado do Carajás é rica em minerais e já conta com uma grande operação da Vale. A usina de Belo Monte, a ser construída nos próximos anos, será localizada em Vitória do Xingu, município que integraria o estado do Tapajós. Dificilmente o orçamento monumental dessa operação terá passado despercebido.
Contudo, a principal motivação para as proposições parece ser a inevitabilidade de aplicação de recursos federais nas regiões após o surgimento dos novos estados. Seja para construir a infraestrutura física, seja para saldar o déficit que, como foi visto acima, será criado a partir da criação das novas unidades federativas. Parece impossível que não haja aplicação adicional de fundos da União na hipótese de concretização da divisão.
Tal ideia é facilmente vendida para a população local, geralmente carente de serviços públicos. A perspectiva de atração de novos recursos, inclusive federais, traz uma esperança de que setores como saúde e educação possam ter melhorias significativas. O problema é que mais recursos para a região significam ou menos recursos para outras regiões, ou maior tributação em nível nacional, ou crescimento da dívida federal. Em uma sociedade democrática, pode-se escolher gastar mais em uma determinada região, arcando-se com uma dessas conseqüências. O problema aqui é que esta forma de atrair recursos federais é cara e antieconômica. As estimativas sugerem que a criação de um estado novo na federação brasileira adiciona ao gasto público total R$ 995 milhões[7] anualmente, somente para manter as estruturas criadas. Assim, o desmembramento do Pará em três estados acrescentará cerca de 2 bilhões de reais às despesas de governo no Brasil, dos quais, como vimos, cerca de 1,8 bilhão não poderão ser cobertos por receitas próprias dos novos estados.
Existem circulando hoje no Congresso Nacional propostas para a criação de 13 novos estados e territórios. Caso todas se concretizem, teremos uma federação com 37 estados, 3 territórios e cerca de 13 bilhões mais cara. Isso sem contar novas proposições que poderão surgir na esteira do sucesso dos projetos que ora tramitam. Por tudo isso, a divisão do Estado do Pará não parece ser uma boa idéia.
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Para ler mais sobre o tema:
Boueri, R. “Custos de Funcionamento das Unidades Federativas Brasileiras e suas Implicações sobre a Criação de Novos Estados”. Texto para Discussão 1367. IPEA. Brasília. 2008. Disponível emhttp://www.ipea.gov.br/sites/000/2/tds/TD_1367.pdf

[1] Fonte IBGE.
[2] Fonte: PIBs Municipais IBGE. Valores de 2008.
[3] Boueri, R. “Custos de Funcionamento das Unidades Federativas Brasileiras e suas Implicações sobre a Criação de Novos Estados”. Texto para Discussão 1367. IPEA. Brasília. 2008.
[4] Estimativas referentes a 2009.
[6] OATES, W. Fiscal federalism. 2ª ed. Gregg Revivals, 1993.
[7] Boueri (2008), Op. Cit.


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